20 Jahre UN-Menschenrechtsrat

Vorgängerin verliert Vertrauen

Für eine Bewertung des Menschenrechtsrats bietet sich ein Blick zurück auf seine Vorgängerin an, die 1946 etablierte UN-Menschenrechtskommission: In den ersten 20 Jahren ihres Bestehens konzentrierte sich die Kommission auf die Ausarbeitung einer Reihe historisch bedeutender internationaler Menschenrechtsinstrumente, wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sowie den UN-Zivilpakt und den UN-Sozialpakt, und legte damit den Grundstein für das heutige internationale Menschenrechtssystem.

Erst ab 1967 wurde die Kommission ausdrücklich ermächtigt, sich mit akuten Menschenrechtsverletzungen zu befassen; so führte sie unter anderem Sonderverfahren (special procedures) ein, um mutmaßliche Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen.  Das war der entscheidende Schritt zum internationalen Menschenrechtssystem, wie wir es heute kennen: Staaten müssen sich voreinander für die Einhaltung von Menschenrechten rechtfertigen und sich Kritik gefallen lassen, wenn sie diese Rechte verletzen.

Doch die Kommission verlor ihre Glaubwürdigkeit: Selektivität, Politisierung und prozedurale Tricks von Staaten, um eigene Menschenrechtsverletzungen zu verschleiern, untergruben das Vertrauen in sie. Ein Neustart war nötig.  Angestoßen wurde dieser 2005 durch UN-Generalsekretär Kofi Annans Reformbericht „In larger freedom“. Darin benannte er deutlich die Defizite der Kommission und schlug die Schaffung eines Menschenrechtsrats vor, der dem Sicherheitsrat und dem Wirtschafts- und Sozialrat zur Seite gestellt werden und damit die Rolle der Menschenrechte im UN-System aufwerten sollte.  

Ein Neuanfang mit alten Problemen?

Nach den Erfahrungen mit der Kommission wurde insbesondere die Zusammensetzung des neuen Rats intensiv diskutiert. Erstmals mussten die Mitglieder von der Generalversammlung gewählt werden. Aber sollten nur solche Staaten aufgenommen werden, die selbst höchsten Menschenrechtsstandards entsprechen? Schließlich entschieden sich die Staaten zwar formal dafür, dass Mitglieder des Rats „die höchsten Standards bei der Förderung und dem Schutz der Menschenrechte einhalten“ müssen. Konkrete Kriterien dazu wurden aber nicht festgelegt.

Und so wird der Menschenrechtsrat heute, wie schon die Menschenrechtskommission vor ihm, kritisiert dafür, dass autoritär bis diktatorisch regierte Staaten ihre Mitgliedschaft und ihr politisches Gewicht nutzen, um Aufmerksamkeit von eigenen Menschenrechtsverletzungen abzulenken. Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate etwa haben die Untersuchung des Krieges im Jemen immer wieder sabotiert, China hat die Aufarbeitung eines möglichen Genozids an den Uiguren sogar ganz verhindern können.

Der Menschenrechtsrat ist ein Gremium aus 47 Staaten und damit ein genuin politisches Organ. Er verurteilt Menschenrechtsverletzungen nur, wenn sich dafür eine Mehrheit findet. Auch westliche Staaten nutzen diesen Hebel: 2020 konnten die USA eine Untersuchung rassistischer Polizeigewalt nach der Tötung von George Floyd durch hohen Druck auf die Mitgliedsstaaten verhindern.

Können sich Staaten der Kritik entziehen?

Ganz entziehen können sich Staaten der Kritik aber nicht. Unter dem mit der Gründung des Rats eingeführten Universellen Periodischen Überprüfungsverfahren (Universal Periodic Review – UPR) müssen sich alle UN-Mitglieder regelmäßig für ihre Menschenrechtsbilanz verantworten. Zudem bietet der Menschenrechtsrat der globalen Zivilgesellschaft – gerade auch im Vergleich zu anderen UN-Gremien – weitreichende Partizipationsmöglichkeiten ihre Kritik an Menschenrechtsverletzungen lautstark zum Ausdruck zu bringen.

Und bei aller Kritik am Menschenrechtsrat muss beachtet werden, dass seine breite Zusammensetzung, der eben nicht nur – die wenigen verbliebenden – Demokratien umfasst, auch eine Stärke ist. Ein Gremium, in dem nur einige überwiegend westliche Staaten über alle anderen richten würden, hätte wenig Legitimität und würde vermutlich schnell ignoriert werden.

Das heißt nicht, dass es egal ist, welche Nationen im Rat vertreten sind. Ein Problem ist, dass die Wahlen der Ratsmitglieder in der UN-Generalversammlung häufig ohne Gegenkandidaten stattfinden, sodass Kandidaten die freien Sitze de facto automatisch erhalten. Das muss sich ändern. In allen Regionen sollten Länder, die sich nachweislich für die Menschenrechte engagieren, wann immer möglich, kandidieren, um sicherzustellen, dass freie Sitze nicht von Menschenrechtsverletzern besetzt werden.

Finanzkrise und politischer Druck: Aktuelle Herausforderungen

20 Jahre nach seiner Gründung steht der Menschenrechtsrat vor der großen Herausforderung, seine eigene Relevanz nicht zu untergraben. Vergangenes Jahr kündigten die USA an, nicht an ihrem UPR partizipieren zu wollen – ein gefährlicher Präzedenzfall, der dazu führen könnte, dieses wichtige Schwert des Rats zu entschärfen. Zuvor hatte Nicaragua angekündigt, nicht mehr mit den Mechanismen des Menschenrechtsystems kooperieren zu wollen. Wenn noch mehr Staaten beginnen, sich dem Rat und seinen Mechanismen zu entziehen, und dafür keine Konsequenzen spüren, könnte das ganze System kollabieren. Die Mitglieder des Menschenrechtsrats müssen Verfahren wie den UPR zur Not auch ohne Mitwirkung der betroffenen Staaten durchführen, gerade in Fällen von mächtigen Staaten wie den USA.

Eine weitere Herausforderung besteht in der katastrophalen Finanzkrise, mit der sich der Rat wie das gesamte UN-System konfrontiert sieht, und die in erster Linie darauf zurückzuführen ist, dass die USA und China ihre Beiträge nicht vollständig oder nicht fristgerecht entrichten. Die Geldknappheit führt unter anderem dazu, dass alle Sonderverfahren nur die Hälfte ihrer Aktivitäten durchführen können und die Untersuchungsmissionen zu besonders gravierenden Menschenrechtsverbrechen mit einem Bruchteil des benötigten Personals auskommen müssen.

Die Staaten dürfen nicht zulassen, dass dies die Rolle des Rats beeinträchtigt. Sie müssen dem Rat und der UN eine angemessene, verlässliche und nachhaltige Finanzierung zur Verfügung stellen. Diejenigen, die ihren Beitrag nicht leisten, untergraben das multilaterale System und sollten mit Konsequenzen rechnen müssen, einschließlich der Aussetzung ihrer Stimmrechte. Da die USA als zuletzt größter Geber ausfallen, liegt es nun an Deutschland und der EU, die Funktionsfähigkeit des Menschenrechtsystems zu sichern. Dazu müssen die freiwilligen Beiträge an das Büro des Hohen Kommissars zumindest aufrechterhalten werden.

Bedeutung für Opfer von Menschenrechtsverletzungen

Trotz aller berechtigten Kritik und großer Probleme ist der Menschenrechtsrat heute, 20 Jahre nach seiner Gründung, eine Institution, die es wert ist, bewahrt und verteidigt zu werden. Denn der Rat leistet etwas Entscheidendes: Er bietet von Menschenrechtsverletzungen betroffenen Gemeinschaften einen Raum, um Aufmerksamkeit, Anerkennung und Konsequenzen einzufordern. Dies ist gerade dort von entscheidender Bedeutung, wo keine innerstaatlichen Wege zu Gerechtigkeit vorhanden sind. Der Menschenrechtsrat ist einer der wenigen Orte, an denen die Opfer von Menschenrechtsverletzungen direkt zur Welt sprechen können. Für sie mag der Menschenrechtsrat zwar nicht über Nacht Gerechtigkeit schaffen, doch er bietet Anerkennung und einen Weg, weiter auf Veränderungen zu drängen.

Dieser Blog erscheint auch im Politik-Brief, Ausgabe Juni 2026.