Die aktuellen Krisen, der Klimawandel und die Folgen des Ukraine-Kriegs für den globalen Süden erhöhen den Druck auf die knappen natürlichen Ressourcen Land, Wälder und Fischgründe. Diese Ressourcen verantwortungsvoll zu verwalten und Landrechte zu sichern sind vor diesem Hintergrund zentral für eine nachhaltige Entwicklung und Frieden. Die UN-Landleitlinien sollten deswegen wieder stärker in der internationalen Zusammenarbeit aufgegriffen werden, um verantwortungsvolle Landpolitik auf die Agenda der Klima-, Umwelt-, Welternährungs- und Friedensdebatten zu heben. Gerade unter dem zunehmenden Druck der weltweiten Krisen sollten die Landrechte lokaler Nahrungsmittelproduzent*innen und Kleinbauernfamilien gesichert und ihr Beitrag zur lokalen Ernährungssicherung damit gestärkt werden.
VGGT setzt Maßstäbe
Am 11. Mai 2012 verabschiedeten die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen im Welternährungskommittee (Committee on Food Security/CFS) die Voluntary Guidelines for responsible Governance of Tenure of land, fisheries and forests (VGGT), kurz UN-Landleitlinien genannt. Der zehnjährige Geburtstag dieser Leitlinien ist an sich ein guter Grund zu feiern, denn die VGGT erfreuen sich einer hohen Legitimation und setzen Maßstäbe für menschenrechtsbasierte Prinzipien im konfliktträchtigen Landsektor. Eine bessere Alternative gibt es bisher nicht.
Anlässlich des 10. Jahrestages der VGGT unterstreicht das International Planning Committee for Food Sovereignty (IPC) , der globalen Plattform von Kleinbäuer:innen, Nahrungsmittelproduzierenden, Indigenen, Landarbeiter:innen, städtischen Gemeinden und Zivilgesellschaft, die entscheidende Bedeutung von Land, Fischerei und Wäldern für die Verwirklichung sozialer, Umwelt-, Geschlechter- und Generationen übergreifender Gerechtigkeit - und stellt die Bedeutung der VGGT für die Welternährung und Ernährungssouveränität heraus. Das IPC fordert, dass die Staaten, die FAO und das gesamte UN-System ihren Verpflichtungen nachkommen, um das Recht auf Land zu verwirklichen.
Die UN-Landleitlinien legen fest, wie Land oder Landnutzungsrecht übertragen werden können und dabei das Menschenrecht auf Nahrung sowie Eigentums- und Nutzungsrechte der lokalen Bevölkerung geachtet werden. So müssen Konsultationen mit der lokalen Bevölkerung sowie Folgenabschätzungen für die Menschen und die Natur durchgeführt werden. Die Staaten sollen auf Grundlage der Leitlinien auf nationaler Ebene Regelungen für die Landvergabe, für Konflikte, aber auch etwa zu Ausmaß und Umfang großflächiger Landinvestitionen erlassen. Ein Kapitel ist der Stärkung der Rechte von Frauen gewidmet. Sie werden in vielen Ländern nach wie vor durch tradiertes Erb- oder Familienrecht diskriminiert und haben kaum Einfluss auf Landnutzungsplanungen.
Jubiläum eines zentralen Regelwerks, das Verbindlichkeit verdient hätte
Das Regelwerk wurde mit großer Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Vereinigungen von Kleinbäuer*innen, Viehzüchter*innen, Pastoralisten, Kleinfischer*innen, Indigenen und Wissenschaft beraten und verabschiedet. Allerdings haben sie es bisher nicht geschafft, dass die ‚Voluntary Guidelines‘ ein verbindliches Regelwerk zu werden.
Denn: Auch wenn inzwischen zu verantwortungsvoller Landpolitik in verschiedenen Ländern viel geschehen ist – reicht das? Konnten legitime Landrechte von lokalen Dorfgemeinschaften und Landnutzenden gesichert, Landkonflikte gelöst und Land Grabbing weltweit verhindert werden? Studien zur globalen Landnahme und Landverteilung machen deutlich, dass weitaus mehr getan werden müsste, um weltweit Land Grabbing, Menschenrechtsverletzungen, Vertreibungen und gewaltsamen Konflikten um Land vorzubeugen. Wir sind von einer verantwortungsvollen Landverwaltung und -politik in vielen Ländern weit entfernt.
Großflächige Landinvestitionen sind weiterhin ein weltweites Problem
Eine 2021 veröffentlichte Studie von Misereor zu großflächigen Landaneignungen in Subsahara Afrika kommt zu ernüchternden Ergebnissen, was die Auswirkungen der sogenannten „large-scale land aquisitions (LSLAs)“ (Kauf oder Pacht von großen Landflächen durch einheimische und internationale Firmen, Regierungen oder Einzelpersonen) angeht. Nur elf Prozent der gepachteten Landflächen werden bewirtschaftet, was Spekulation vermuten lässt. Vielfach verlieren Kleinbäuer*innen ihre Äcker und Pastoralisten ihre Weidegründe zugunsten von Investoren oder werden gewaltsam vertrieben. Anschließend wird ein Großteil der Fläche landwirtschaftlich gar nicht genutzt.
Der jüngste Analytical Report III "Taking stock of the global land rush" der Land Matrix Initiative stellt fest, dass die Prinzipien der UN-Landleitlinien und Grundsätze eines verantwortungsvollen Geschäftsgebarens nur selten eingehalten werden. Beispielsweise werden die betroffenen Gemeinden kaum konsultiert. „Der nicht einvernehmliche und nicht entschädigte Verlust von Land geht oft mit nur geringen sozioökonomischen Vorteilen einher - seien es Arbeitsplätze, positive Produktivitätseffekte oder Infrastruktur. "Business as usual" zerstört weiterhin Regenwälder, natürliche Lebensräume und die Artenvielfalt an den landwirtschaftlichen Grenzen des Amazonas, Südostasiens und des Kongobeckens“ schreiben die Autor*innen.
Reformen der Landverwaltung auf Grundlage der VGGTs vorantreiben und beschleunigen
Insgesamt betonen die Autor*innen des Analytical Reports III die Notwendigkeit, großflächige Landinvestitionen/LSLAs dringend zu überdenken und die derzeitigen Praktiken in verantwortungsvolle und nachhaltige Beiträge zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung umzuwandeln. Um sicherzustellen, dass Landrechte geschützt, die soziale Entwicklung in den Zielregionen gefördert und die Umwelt respektiert wird, fordern sie fünf vorrangige Bereiche für politische Veränderungen: 1) Reformen der Landverwaltung und ihre wirksame Umsetzung auf der Grundlage der VGGTs sollten von den Regierungen vorangetrieben und beschleunigt werden. 2) Die lokale Entwicklung sollte im Mittelpunkt stehen, wobei der Schwerpunkt auf Spillover-Effekten und der Einbeziehung von Kleinbäuer*innen liegen sollte; 3) Internationale Investitionsverträge müssen Menschenrechts- und Umweltbestimmungen enthalten, und eine menschenrechtliche Sorgfaltspflicht sollte obligatorisch sein; 4) LSLAs, die zur Abholzung von Wäldern, zur Umwandlung anderer wertvoller natürlicher Lebensräume oder zur Schädigung wichtiger Kohlenstoffspeicher wie Torfmoore führen, müssen gestoppt werden; und 5) verbindliche Verpflichtungen zur Erhöhung der Transparenz sind für alle Beteiligten erforderlich.
Einen hoffnungsvollen Vorstoß dazu machten nun Anfang des Jahres Agrarminister*innen aus aller Welt bei ihrem Treffen in Berlin mit einer gemeinsamen Abschlusserklärung: Sie befürworten die UN-Landleitlinien und wollen Landrechte für Frauen, junge Menschen und Indigene besonders fördern. Auf dem 14. Global Forum for Food & Agriculture/GFFA des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) im Januar 2022 in Berlin verständigten sich 68 Agrarminister*innen im Abschlusskommuniqué darauf, dass mit den weltweit begrenzten Flächen nachhaltig umgegangen werden müsse. Und ferner solle der faire (rechtebasierte) Zugang zu landwirtschaftlichen Flächen gewährleistet werden. Starke Unterstützung für die UN-Landleitlinien und deren Umsetzung wurde zugesagt. Und weiter wird betont „…, dass der langfristige, bezahlbare und gesicherte Zugang zu landwirtschaftlichen Flächen aufgrund von Eigentums- und Nutzungsrechten sowie anderer Arten rechtmäßiger Besitzansprüche von großer Bedeutung für die lokale und globale Ernährungssicherheit ist. …“ und weiter; „…Insbesondere fördern wir den Zugang zu Land für Frauen, Junglandwirtinnen und Junglandwirte, landwirtschaftliche Familienbetriebe und die indigene Bevölkerung.“ Ein gutes uns wichtiges Signal, das in den nun kommenden (mindestens) zehn Jahren immer wieder nachgehalten und überprüft werden sollte!
Arbeit mit und in Partnerländern zur Einführung und Umsetzung der UN-Landleitlinien zeigt Erfolge
Die Evaluation des bisherigen Engagements der Bundesregierung mit der FAO in sechs Ländern zeigte, dass viele gute Ergebnisse und Verbesserungen in der Landverwaltung erzielt werden konnten. Positiv zeigte sich zum Beispiel in der Mongolei, dass mit Hilfe der VGGT vulnerable Gruppen zum ersten Mal über ihre Landrechte informiert wurden und es überhaupt erst eine Verständigung über die Bedeutung der Landnutzung und der legitimen Landrechte lokaler Nutzer*innen gegeben hatte. In Sierra Leone, so beschreiben es Befragte, haben zum ersten Mal traditionelle Autoritäten und lokale Landnutzer*innen sowie offizielle Regierungsvertreter*innen und Verwaltungsstellen in verschiedenen Formen zusammengearbeitet. Es entstanden Gesetzesvorlagen zu Landverwaltung und Gewohnheitsrechten, die derzeit im Parlament diskutiert werden. In Liberia wurde letztlich aus der Einführung der VGGT eine Erfolgsstory, denn die zivilgesellschaftlichen Akteure waren an der Debatte und der Verabschiedung des Land Rights Acts beteiligt, wie eine Workshop-Teilnehmerin ausführt. Und in Mauretanien konnten, so ein Befragter, durch die Konsultationen eine Vielzahl von Landkonflikte einvernehmlich geregelt werden.
Langfristige Förderung der VGGT ist notwendig
Die deutsche Bundesregierung, so wird aus dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft/BMEL angekündigt, beabsichtigt, gemeinsam mit der Welternährungsorganisation/FAO in den bisherigen Projektländern Sierra Leone, Liberia und Mauretanien aktiv zu bleiben. Und die GIZ setzt bis April 2023 gemeinsam mit der Welthungerhilfe/DWHH, der International Land Coalition/ILC und der FAO ein Dialog- und Sensibilisierungsprogramm in zwölf Partnerländern um. Diese Initiativen sind wichtig und richtig, ebenso wie die weitere Etablierung von Landpartnerschaften, oder auch die Förderungen von internationalen Netzwerken wie etwa dem Global Land Tool Network / GLTN, der International Land Coalition/ILC oder Kampagnen für Frauenlandrechte wie etwa die ‚Stand4herLand-Campaign‘.
Wünschenswert und wichtig wäre es, diese politisch sensiblen Prozesse in den Partnerländern langfristig fortzusetzten und mit weiteren Ländern aufzunehmen. Der Landsektor und die UN-Landleitlinien sollten in der internationalen Zusammenarbeit und Ressortstrategien einen wichtigen Platz behalten und auch finanziell flexibel und langfristig unterstützt werden.
Aber vor allem zivilgesellschaftliche lokale Akteure und Netzwerke bedürfen sehr viel stärkerer Unterstützung und Förderung in ihrem Einsatz zum Schutz der Landrechte und Ernährungssouveränität. Das IPC fordert in seinem am 26. Mai veröffentlichten Statement, dass Staaten die steigenden Ungleichheiten weltweit sehr viel stärker addressieren müßten und Agrarreformen unterstützen, um Landrechte für lokale Kleinproduzent:innen zu schützen. Auch im Sinne der nachhaltigen Entwicklungsziele sei sehr viel mehr zu tun, um die Landrechte Marginalisierter und Frauen zu schützen und Landreformen einzuleiten. Das IPC fordert, dass die Staaten, die Welternährungs- und Agrarorganisation (FAO) und das gesamte UN-System ihren Verpflichtungen besser nachkommen, um das Recht auf Land zu verwirklichen. Die IPC schlägt dafür vor und fordert die FAO auf, die Führung bei der Organisation einer weiteren Internationalen Konferenz zu Agrarreformen zu übernehmen, um eine globale Antwort auf die zunehmende Konzentration von Land und natürlichen Ressourcen in den Händen einiger weniger mächtiger Akteure zu koordinieren. Der Prozess, der zu einer solchen Konferenz führt, solle die angemessene, effektive und autonome Beteiligung von Organisationen lokaler Kleinproduzent:innen, Indigenen, Landarbeiter:innen und anderen Gruppen mit legitimen Landrechten sicherstellen. Die Staaten sollten finanzielle Unterstützung bereitstellen, um eine solche Konferenz zu ermöglichen.
Fazit
Ein Rückblick auf diese erste Dekade der UN-Landleitlinien zeigt, dass mit ihnen in einigen Ländern und in unterschiedlicher Umsetzung viel Positives erreicht werden konnte. Dazu gehören der Land Rights Act in Liberia oder die Erarbeitung neuer Gesetzesvorlagen wie etwa zur Sicherung von Gewohnheitslandrechten für lokale Gemeinschaften in Sierra Leone. Aber es ist auch deutlich, dass noch weitere und langfristige Anstrengungen nötig sein werden, um die Prinzipien der VGGT auf Landesebene voll zu etablieren und eine nachhaltig verantwortungsvolle Verwaltung von Land, Fischgründen und Wäldern in diesen wie in vielen anderen Ländern sicherzustellen. Dafür ist auch eine zusätzliche Finanzierung in Partnerländern von internationalen Gebern wie Deutschland notwendig. Und es braucht auch den politischen Willen, die Landpolitik ins Zentrum der Bemühungen zu stellen. Dies gilt sowohl für Welternährung und Agrarpolitik als auch für wirtschaftliche Entwicklungsmaßnahmen, Ressourcen-, Umwelt- und Klimaschutz. Verbunden sein sollte dieses Engagement mit einer aktiven Friedensförderung und Krisenprävention gemäß den Leitlinien der Bundesregierung „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“! Die Förderung und Unterstützung großflächiger Landinvestitionen und von Großprojekten wird diesen Ansprüchen nicht gerecht und sollte im Sinn der nachhaltigen Entwicklung und Friedensförderung anderen lokalen Entwicklungsmodellen unter Einbeziehung der Betroffenen weichen. Die Prinzipien der UN-Landleitlinien liefern dafür eine sehr gute Grundlage.
Die UN-Landleitlinien sollten von staatlichen wie zivilgesellschaftlichen Akteuren beherzigt, vermehrt gefördert und auf die Agenda nationaler und internationaler Prozesse gesetzt werden.
Dieser Artikel wurde erstveröffentlicht am 28.04.22 in dem Online-Newsletter 'Impulse', Ausgabe 04/22 der Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (FriEnt) und am 01.06.22 hier ergänzend aktualisiert.
