Es geht um nicht weniger als die Grundpfeiler der globalen Steuerordnung. Gelingt es den Staaten, sich auf eine faire Verteilung der Besteuerungsrechte zu einigen, sowohl bei den Gewinnen multinationaler Unternehmen als auch beim Vermögen der reichsten Individuen der Welt, könnten sie hunderte Milliarden US-Dollar zurückgewinnen. Gelder, die derzeit Jahr für Jahr durch Steuervermeidung und -hinterziehung verlorengehen und in den öffentlichen Haushalten für Bildung, Gesundheit, soziale Sicherung und Klimaschutz fehlen.
Nach der vorangegangenen Verhandlungsrunde in Nairobi bestand die Sorge, die Gespräche seien politisch zu unambitioniert und könnten sich in technischen Detailfragen verlieren. In New York zeigte sich nun ein anderes Bild: Die Auseinandersetzungen waren offen politisch – und von klaren Gegensätzen geprägt. Besonders Länder des Globalen Südens, allen voran die Gruppe Afrikanischer Länder, traten selbstbewusst auf. Sie artikulierten mit Nachdruck, wie benachteiligt sie durch die bestehenden internationalen Steuerregeln sind und legten eigene Vorschläge vor, wie ein gerechteres internationales Steuersystem in der Praxis aussehen kann. Mit viel Energie forderten sie eine multilaterale Lösung, die ihre Interessen stärker berücksichtigt und ihnen mehr fiskalischen Handlungsspielraum verschafft.
Demgegenüber hielten viele wohlhabende Länder des Globalen Nordens weiterhin an bestehenden Abkommen und Konzepten fest. Aus ihrer Sicht gilt es, das gewachsene Gefüge bilateraler Steuerabkommen zu bewahren und radikale Umbrüche zu vermeiden. Die Fronten sind damit klarer geworden. Der Prozess zur Reform der internationalen Steuerordnung ist in Bewegung geraten.
Was waren die größten Konfliktlinien?
Hinter vielen technischen Detailfragen stehen grundlegende politische Auseinandersetzungen. Drei Konfliktfelder treten besonders klar hervor.
1. Nachhaltige Entwicklung: Leitprinzip oder bloße Rhetorik?
Das Mandat der Verhandlungen – festgeschrieben in den Terms of Reference – verpflichtet die UN-Steuerrahmenkonvention dazu, internationale Steuerregeln so weiterzuentwickeln, dass sie zur Mobilisierung öffentlicher Mittel beitragen, fiskalische Ungleichheiten abbauen und Staaten in die Lage versetzen, nachhaltige Entwicklung zu finanzieren. Ob dieser Auftrag zum verbindlichen Leitprinzip wird, an dem sich alle weiteren Regelungen ausrichten (etwa bei der Verteilung von Besteuerungsrechten, der Besteuerung vermögender Individuen oder bei Transparenzpflichten) oder ob es einfach eine wohlklingende Formulierung in der Präambel bleibt – darüber wurde in New York gestritten.
Während einige Staaten – vor allem aus dem Globalen Norden – den Artikel nachhaltiger Entwicklung bewusst vage und unverbindlich halten wollen, setzen sich insbesondere Länder des Globalen Südens und zivilgesellschaftliche Organisationen für einen verbindlichen Bezug zu den Terms of References und der Verankerung von Menschenrechten, Geschlechtergerechtigkeit sowie dem Abbau von Ungleichheiten im Konventionstext ein. Bislang ist der entsprechende Artikel zur nachhaltigen Entwicklung rein deklaratorisch formuliert. Ob daraus ein verbindlicher Maßstab für die gesamte Konvention wird, bleibt umstritten.
2. Faire Aufteilung von Besteuerungsrechten: der politische Kern der Konvention
Noch deutlicher zeigen sich die Konflikte bei der fairen Aufteilung von Besteuerungsrechten – dem Herzstück der UN-Steuerkonvention. Um die bestehenden Ungleichgewichte im internationalen Steuersystem zu überwinden, legte die Gruppe der Afrikanischen Länder einen eigenen Vorschlag vor und forderte, dass Staaten künftig dort besteuern dürfen, wo wirtschaftliche Aktivitäten stattfinden oder Wert geschaffen wird – unabhängig davon, ob ein Unternehmen dort physisch präsent ist. Demgegenüber versuchten mehrere Industrieländer, jede Verpflichtung zur Überprüfung oder Anpassung bestehender Steuerabkommen zu vermeiden – und damit zentrale Machtfragen auszuklammern.
Zugespitzt hat sich der Konflikt um Besteuerungsrechte in den Diskussionen um Protokoll eins zur Konvention, das sich mit der Besteuerung von Einkünften aus grenzüberschreitenden Dienstleistungen in einer zunehmend digitalisierten und globalisierten Wirtschaft beschäftigt. Denn für viele Dienstleistungen insbesondere digitaler Art (wie z. B. Online-Werbedienste oder Streamingplattformen) ist heute keinerlei physische Präsenz in einem Land mehr nötig und das macht mit den bestehenden Regulierungen eine Besteuerung in solchen Absatzländern schwierig. Bei Dienstleistungen wird besonders deutlich, wie überkommen das Prinzip der physischen Präsenz ist und welche zentrale Rolle Besteuerungsrechte spielen. Sie ermöglichen Staaten Einkommen dort zu besteuern, wo wirtschaftliche Wertschöpfung und Marktaktivität tatsächlich stattfinden. Viele Länder des Globalen Südens drängen hier zu Recht auf ein stärkeres Besteuerungsrecht im sogenannten Marktstaat, während Staaten im Globalen Süden, die oft Stammsitze der Konzerne beheimaten, an den bisherigen an physischer Präsenz orientierten Regeln festhalten.
3. Besteuerung sehr vermögender Privatpersonen: Annäherung mit Vorbehalt
Bei der Besteuerung sehr vermögender Privatpersonen (High-Net-Worth-Individuals – HNWIs) gibt es bei der Anerkennung der zugrunde liegenden Problematik etwas mehr Annäherung. So ist eine breite Zustimmung entstanden, Superreiche stärker in die steuerliche Verantwortung zu nehmen.
Doch Voraussetzung für eine wirksame Besteuerung ist Transparenz über die Vermögensstrukturen von Superreichen. Ohne verlässliche Informationen bleibt jede Steuerregelung zahnlos. Instrumente wie ein globales Vermögensregister und ein staatenübergreifender automatischer Informationsaustausch könnten hier entscheidend sein. Gegen solche verbindlichen Regelungen formiert sich Widerstand der Länder des Globalen Nordens. Entsprechend bleibt der bisherige Text unverbindlich formuliert. Ohne klare Verpflichtungen droht der Artikel zur Besteuerung sehr vermögender Personen symbolisch zu bleiben – statt tatsächlich Wirkung zu entfalten.
Welche Hausaufgaben sind zu machen?
Die UN-Steuerrahmenkonvention bietet eine historische Chance, eine gerechtere internationale Steuerarchitektur zu schaffen. Doch dafür bleiben noch einige Hausaufgaben zu machen. In New York wurden vor allem von den Ländern des Globalen Südens – allen voran der Gruppe afrikanischer Staaten – konkrete Vorschläge eingebracht, wie ein gerechteres Steuersystem praktisch ausgestaltet werden könnte. Noch allerdings spiegelt der aktuelle Verhandlungstext diese Vorschläge nicht ausreichend wider.
Genau hier liegt die zentrale Aufgabe bis zur nächsten Verhandlungsrunde im August: Ein überarbeiteter Text muss die Diskussionen, eingebrachten Vorschläge und erkennbaren Mehrheiten der vergangenen zwei Wochen aufnehmen. Nur so kann die Konvention ihrem Mandat gerecht werden: ein internationales Steuersystem zu schaffen, das nachhaltige Entwicklung ermöglicht und globale Ungleichheiten verringert.
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Social Protection for All - A Matter of Global Justice!
Soziale Sicherheit ist ein Menschenrecht und ein Schlüssel zur Bekämpfung von Armut und Ungleichheit. Dieser VideoCast, den wir in Zusammenarbeit mit vielen Partner*innen produziert haben, stellt die Frage, wie Steuer(un)gerechtigkeit und die aktuelle Schuldenarchitektur das Recht auf soziale Sicherheit beeinflussen und was getan werden muss, um soziale Sicherheit für alle zu verwirklichen.
