Blog-Beitrag

Die Bedeutung sozialer Sicherheit für Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung

Ein Fachgespräch zur internationalen Debatte und entwicklungspolitischen Relevanz sozialer Sicherheit mit VENRO, GIZ und BMZ am 24. September 2014 in Bonn

 

Von Dr. Luise Steinwachs am
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Dr. Luise Steinwachs Leiterin Referat Grunddienste und Ernährungssicherheit
Telefon: +49 (0) 30 65211-1831 luise.steinwachs@brot-fuer-die-welt.de
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Für das Seminar in Bonn waren sowohl Vertreter_innen VENRO-Mitgliedsgruppen als auch Mitarbeitende der GIZ und des BMZ zusammen gekommen. Nach der Begrüßung durch Dr. Klaus Seitz, stellv. VENRO-Vorsitzender, hält dieser einen Eingangsvortrag.

Soziale Sicherheit in der Weltgesellschaft

Zu Beginn begründet Klaus Seitz, warum das Thema Soziale Sicherheit für VENRO von Interesse ist und wo die Debatte im Verband verortet ist. Er betont dabei, dass das Thema Soziale Sicherheit unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten auf internationaler Ebene bereits intensiver diskutiert wird als in Deutschland. Bei entwicklungspolitischen Organisationen hat sich zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass in extremer Armut lebende Menschen mit klassischen Instrumenten der Armutsbekämpfung nicht erreicht wurden. Soziale Sicherheit ist hier ein wichtiges Instrument zur Armutsbekämpfung.

Außerdem wächst die Ungleichheit sowohl im Globalen Süden als auch im Norden. Ungleichheit stellt auch ein Risiko für die Entwicklung von Ländern dar. Strategien zur sozialen Sicherheit haben Verteilungswirkungen und können zum Abbau von sozialer Ungleichheit beitragen.

Soziale Sicherheit spielt auch bei der Debatte „Zukunftsfähige Entwicklung in den wohlhabenden Staaten“ eine wichtige Rolle. Erwerbsarbeit muss neu verteilt werden, um eine Bürgergesellschaft zu ermöglichen, die nicht auf Wirtschaftswachstum setzt.

Soziale Sicherheit ist ein Menschenrecht und Thema der Weltgesellschaft. Sozialpolitik muss global gedacht werden. Darum müssen auch nationale Aspekte mitgedacht werden, auch wenn VENRO als entwicklungspolitischer Dachverband hier nicht die ausgewiesene Expertise und das Mandat hat.

Vorstellung des Entwurfs eines VENRO-Positionspapiers zu sozialer Sicherheit

Dr. Luise Steinwachs (Brot für die Welt), Sprecherin der VENRO-AG Soziale Sicherheit, verweist darauf, dass die VENRO-AG Soziale Sicherheit Anfang 2013 gegründet wurde. Für viele VENRO-Mitglieder sei das Thema neu. Viele arbeiten bisher vorrangig zu Einzelaspekten sozialer Sichereheit wie Gesundheit, Gender, Bildung etc. Luise Steinwachs betont, dass die VENRO AG aus einer menschenrechtlichen Perspektive arbeitet und einen breit angelegten Armutsbegriff vertritt.

In der folgende Diskussion wird die Initiative von VENRO, sich zu dem Thema soziale Sicherheit zu positionieren und auch die Einladung zu dem Studientag werden sehr begrüßt. Der Seminartag wurde einhellig als sehr wichtig angesehen. Der Zeitpunkt sei gut gewählt.

Die Rolles des Nationalstaates als Institution wurde thematisiert. Hier stelle sich die Governancefrage. Der Staat befinde sich im Spannungsfeld zwischen Leistungserbringer, verantwortlicher Institution für die Leistungserbringung durch Dritte und Förderer von ökonomischen Potenzialen der Bevölkerung. Personen sollten nicht vorrangig als „Objekte“ von Sozialpolitik verstanden werden, sondern als aktive Bürger, denen die Rückkehr in selbstbestimmtes Leben ermöglicht werden sollte. Ein Übergang aus der Armut heraus muss möglich sein. Ebenfalls wurde angemerkt, dass bei der Bestimmung des Themenfeldes Soziale Sicherheit sollte über einen Armutsfokus hinaus gedacht werden sollte.

Die internationale Diskussion zu sozialer Sicherheit und deren Relevanz für Deutschland: Schnittfelder und Unterschiede

Michael David vom Diakonie Bundesverband thematisiert als Teilbereich sozialer Sicherheit vor allem Grundsicherung in Deutschland. Diese reiche nicht aus, um Kinder einen Bildungsaufstieg zu ermöglichen, Hilfe für Familien gegen Überschuldung anzubieten, Zugänge zum Arbeitsmarkt zu schaffen und die soziale Integration zu fördern. Er problematisierte darüber hinaus die Zuständigkeiten durch Bund, Länder und Kommunen. Die Finanzmarktstabilisierung habe zu einer Austeritätspolitik geführt, die menschenrechtlich bedenklich sei. Die Frage der Konditionalisierung bzw. Rechtfertigung von Sanktionierungen stelle sich auch im deutschen Kontext. Sanktionierungen könnten hier auch zu einer Gefährdung des Existenzminimums führen, wenn z.B. das Wohngeld gestrichen würde.

Als ein weiteres Problemfeld, das auch international diskutiert wird, thematisierte er die Regelbedarfsermittlung. Hier stelle sich die Notwendigkeit auch bezogen auf Lohnniveaus, Mindeststandards zu definieren und sich nicht am Abstand zu Niedriglöhnen zu orientieren. Außerdem mahnte er mehr Partizipation von Menschen in Armut an.

In der folgenden Diskussion wurde betont, dass es besonders wichtig sei, im Kontext sozialer Sicherheit auch die Frage nach Reichtum zu stellen. Wenn kohärenzentwickelnde Aspekte in einer Gesellschaft verschwinden, fehle es an einem tragfähigen Grundkonsens und soziale Sicherheit würde sich in eine primäre Verteilungsfrage verändern.

Auch der Zusammenhang von Löhnen und Leistungen sozialer Sicherheit wurde thematisiert: Löhne müssten existenzsichernd sein und ILO Standards („decent work“) müssten eingehalten werden. „Sozialdumping“ bringe Wettbewerbsvorteile. Einer der Gründe für die Gründung der ILO sei gewesen, dem entgegen zu steuern. Notwendig ist daher eine Harmonisierung auf Mindeststandards, darin liege eine Chance der Post-2015- Agenda.

Auch in Deutschland stelle sich bei sozialer Sicherung die Frage, ob diejenigen die Leistungen bekommen, berechtigt sind. "Sozialdumping“, also die Abwärtsspirale von Löhnen, sei kein Wunder, sondern systemimmanent. Notwendig sei eine Nachsteuerung der Sozialpolitik in der Mindestsicherung.

„Targeting“ und Konditionalisierung von Sozialleistungen: Bedarfsgerecht oder diskriminierend?

Dr. Markus Loewe vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik zeigt auf, dass soziale Sicherheit neben dem Ziel, eine bestimmte Gruppe oder die gesamte Bevölkerung mit Leistungen zu erreichen, auch weitere Funktionen habe: a) eine wirtschaftliche: Menschen ohne Absicherung handeln vorsichtig und investieren wenig, sondern sie sorgen vor. Ressourcen werden nicht primär genutzt für produktive Zwecke (Bildung, Gesundheit, Erwerbsmöglichkeiten). Soziale Sicherheit kann daher Wirtschaftsunternehmertum fördern.

b) Die politisch-gesellschaftliche Funktion bestehe darin, soziale Kohäsion zur fördern: Menschen sind Teil einer Gemeinschaft. Soziale Sicherheit stabilisiert das Verhältnis von Staat und Gesellschaft.

Loewe stellt fest, dass Targeting nur relevant ist bei vor allem steuerfinanzierten Systemen. Es wird dann zu einer ineffizienten Methode, wenn entweder zu viel Ausschluss stattfindet oder zu viele Personen als Berechtigte eingeschlossen werden. Außerdem sind die Kosten des Targeting hoch. Zum dritten schafft Targeting starke Anreize, in die jeweiligen Kategories des Targeting zu fallen, um Sozialleistungen zu erhalten. Alternativ dazu stellt er das Modell vor, in welchem jede Person Leistungen bezieht, z.B. im sog. Bürgergeld oder BIG.

Targeting ist dann finanziell sinnvoll, wenn nur kleine Gruppe erreicht werden soll (10 – 15% der Bevölkerung). Wenn 80% der Bevölkerung arm sind, macht Targeting keinen Sinn. Alternativ kann ein universeller oder kategorialer Transfer entwickelt werden.

Politisch-gesellschaftlich ist es positiv, die gesamte Bevölkerung einzubeziehen, weil dann Personen nicht Leistungen bekommen, weil sie arm sind, sondern weil sie darauf als Bürger der Gesellschaft Anspruch haben. Wirtschaftlich verhindern Sozialtransfers das Abrutschen in Armut und stabilisiert Wirtschaftstätigkeit.

Loewe thematisiert Konditionalisierung und erklärt, dass diese einen Bezug herstellt zum Erhalt von Sozialleistungen: Dieser hängt vom Verhalten ab (Bildung, Gesundheit). Die Idee ist, neben der Reduzierung von absoluter Einkommensarmut, den Aufbau von Humankapital zu befördern. Die Gefahr besteht darin, dass wegen rigider Konditionen Berechtigte aus dem Sozialtransfer herausfallen, weil z.B. keine Schule zur Verfügung steht oder keine Ärzte erreichbar sind. Außerdem zeigen Studien, dass bezogen auf die Verhaltensänderungen bei konditionierten und nicht-konditionierten Programmen kaum Unterschiede festzustellen sind. Möglicherweise reiche es aus, Familien Sozialtransfers zugänglich zu machen, woraufhin sie selbstbestimmt ihre Kinder zu Schule schicken.

Auch von den Teilnehmenden wurde Targeting wegen möglicher Ausschlussfehler als menschenrechtlich bedenklich benannt. Demgegenüber haben Umfragen in Zambia haben gezeigt haben, dass sich Teile der Bevölkerung selbst für Konditionalisierungen aussprechen, weil diese die Legitimität von Sozialtransfers unterstreiche. Eine politische gesellschaftliche Debatte sei nötig, um Sozialtransfers zu legitimieren. Hier seine Konditionalitäten häufig ein förderliches Argument, wenngleich sie auf einem problematischen Menschenbild basierten.

Universelles Grundeinkommen: Ein realitätsfernes Modell?

Simone Knapp von der Kirchlichen Arbeitsstelle Südliches Afrika (KASA) stellt ein Projekt zum Basic Income Grant (BIG) in Namibia vor. Das Projekt basiert auf einem menschenrechtlichen/strukturellen Ansatz. Wichtige Aspekte bei der Einführung des Projekts waren Umverteilung und Teilhabe an der Gesellschaft. Im südlichen Afrika bestünde ein großer Ressourcenreichtum, von dem arme Bevölkerungsschichten kaum etwas haben. Grundsätzlich hätten die Ergebnisse des Projekts erneut gezeigt, dass die Menschen vor Ort am besten wissen, was für sie gut ist. Die gesundheitliche Situation in der Bevölkerung habe sich merklich gebessert, mehr Kinder wurden zur Schule geschickt und es haben sich rege wirtschaftliche Aktivitäten entwickelt, die auch nach Projektende noch fortgeführt worden. Frau Knapp räumt ein, dass es bei der Einrichtung des Projektes massive Widerstände von IWF und Weltbank und auch aus der Bevölkerung gab.

Die Diskussion zeigte, dass das Projekt als sozioökonomisches "Experiment" als sehr wichtig eingeschätzt wurde. Es sollte Offenheit gegenüber Modellen des bedingungslosen Grundeinkommens gegeben sein. Da das Projekt jedoch extern finanziert wurde, können nur bedingt Rückschlüsse für die Wirkungen eines bedingungslosten Grundeinkommens gezogen werden. Es wird zu bedenken gegeben, dass durch die externen erfolgten Auszahlungen die Binnennachfrage und damit die Preise nach oben getrieben werden.

 

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