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Handelskrieg um CO2-Emissionen aus dem Flugverkehr?

Europäischer Gerichtshof bestätigt Pläne der EU, den Flugverkehr ab 2012 in den Emissionshandel einzubeziehen - USA und China drohen mit Gegenmaßnahmen.

Von Ehemalige Mitarbeitende am
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Der seit Jahren schwelende internationale Konflikt um das Vorhaben der

EU, den Flugverkehr in den europäischen Emissionshandel einzubeziehen,

eskaliert. Mit Beginn des neuen Jahres legt die EU Obergrenzen für die

Emissionen aus allen Flügen fest, die in EU-Ländern starten oder landen.

Als Referenz dienen die Jahre 2004 bis 2006. Die Fluggesellschaften

erhalten kostenlose Emissionsrechte im Umfang von 85 Prozent ihrer

durchschnittlichen Emissionen in diesem Zeitraum. Emittieren sie mehr,

müssen sie zusätzliche Emissionsrechte kaufen oder durch

Klimaschutzmaßnahmen im Rahmen des "Clean Development Mechanism"

generieren. Da die Emissionen aus dem Flugverkehr in den letzten fünf

Jahren stark gestiegen sind (der Flugverkehr ist der Sektor mit dem

größten Emissionsanstieg) und die meisten Maßnahmen zur

Emissionsbegrenzung sehr teuer sind, werden dies praktisch alle Airlines

tun müssen.

Zu internationalen Spannungen führt vor allem, dass nicht nur

innereuropäische Flüge erfasst werden, sondern auch alle Starts nach und

Landungen von außereuropäischen Zielen. Dabei werden die Emissionen

angerechnet, die während des gesamten Flugs entstehen. Dadurch werden

auch außereuropäische Fluggesellschaften in den Emissionshandel

einbezogen, sie müssen ihre Emissionen aus den Flügen in die EU an die

dortigen Behörden melden und höchstwahrscheinlich Emissionszertifikate

kaufen. Dagegen sind Flüge, die EU-Gebiet überqueren, aber dort nicht

starten oder landen, nicht betroffen.

Fluggesellschaften vor allem aus den USA, China und Indien laufen

gegen dieses "unilaterale Handelshemmnis" Sturm. Amerikanische Airlines

hatten in Großbritannien eine Klage gegen die einschlägige EU-Verordnung

angestrengt, die das zuständige Gericht an den Europäischen Gerichtshof

weiterleitete. Der EuGH kam in seinem Urteil vom 21.12.2011 zu dem

Schluss, dass die Verordnung weder gegen internationale vertragliche

Verpflichtungen der EU noch gegen das Völkergewohnheitsrecht verstoße.

So werde nicht zwischen Unternehmen aus verschiedenen Ländern

diskriminiert. Da es sich beim Emissionshandel nicht um eine Steuer

handelt (sondern die Airlines sogar theoretisch Einnahmen erzielen

können, wenn sie die ihnen zugeteilten Zertifikate verkaufen), liege

auch kein Verstoß gegen das Open Skies Abkommen zwischen EU und USA vor,

das Steuern und Gebühren beschränkt.

WTO spielt vorerst keine Rolle

Damit bleiben den Fluggesellschaften und den sie unterstützenden

Regierungen kaum mehr juristische Möglichkeiten, um den Emissionshandel

für den Flugverkehr zu stoppen. Ein Streitfall in der WTO hätte keine

Aussicht auf Erfolg. Der Flugverkehr ist zwar an sich vom

Dienstleistungsabkommen GATS erfasst, der einschlägige Anhang befasst

sich aber nur mit der Reparatur und Wartung von Flugzeugen und Buchungs-

und Reservierungsdiensten. Die EU ist auch nur für diese Teilsektoren

Liberalisierungsverpflichtungen eingegangen. Bei den eigentlichen

Flugdienstleistungen hat sie daher noch einen relativ großen

Politikspielraum. Dies erweist sich nun als Glücksfall, da sich in den

allgemeinen Ausnahmen zum GATS-Abkommen kein Bezug zum Schutz

natürlicher Ressourcen findet. Im älteren Güterhandelsabkommen GATT

wurde diese Bestimmung erfolgreich genutzt, um umweltpolitische

Maßnahmen mit Handelseffekten zu verteidigen. Im GATS wäre dies nicht

möglich.

Drohungen auf vielen Ebenen

Obwohl oder vielleicht gerade weil ihnen praktisch keine rechtlichen

Möglichkeiten mehr zur Verfügung stehen, fahren die außereuropäischen

Regierungen rhetorisch schwere Geschütze auf: US-Außenministerin Clinton

forderte in einem Brief mehrere EU-Kommissare auf, die Verordnung

zurückzunehmen oder zumindest auszusetzen. Andernfalls werde die USA

"Gegenmaßnahmen" ergreifen. Welche Gegenmaßnahmen dies sein könnten,

wird nicht weiter beschrieben. Auch der Spruch des EuGH hat laut einer

Stellungnahme des US-Außenministeriums die amerikanischen Bedenken nicht

ausgeräumt. Das US-Repräsentantenhaus hat schon im Oktober in einer in

letzter Zeit sehr raren parteiübergreifenden Zusammenarbeit ein Gesetz

verabschiedet, das es US-amerikanischen Fluggesellschaften verbietet, am

europäischen Emissionshandel teilzunehmen. Bevor es in Kraft tritt,

muss es allerdings noch vom Senat und vom Präsidenten unterzeichnet

werden. Sollte dies geschehen, hätten vor allem US-amerikanische

Airlines ein Problem, da sie vor der Wahl stünden, entweder

amerikanisches oder europäisches Recht zu brechen. Der einzig legale

Ausweg wäre womöglich, die kostenlos zugeteilten Zertifikate selbst zu

verbrauchen und keine zuzukaufen, was aber zu weniger Flügen und

entsprechend weniger Umsatz führen würde.

Indien initiierte eine Resolution bei der Internationalen

Organisation für zivile Luftfahrt (ICAO), in der der Plan der EU als

diskriminierend bezeichnet wird, da er gegen die nationale Souveränität

anderer Staaten verstoße. China, Russland und mehr als 20 weitere

Staaten unterstützten die Resolution, die damit in der nur 36 Länder

umfassenden ICAO eine klare Mehrheit fand. Die Resolution betont - wie

auch die USA und China - der Schritt der EU behindere eine notwendige

internationale Debatte zur Emissionskontrolle im Rahmen der ICAO. Dass

diese seit Jahren nicht voran kommt, wird dabei natürlich nicht erwähnt.

EU will hart bleiben

Bislang zeigt sich die EU-Kommission von den Drohungen wenig

beeindruckt. Sie will die Verordnung wie geplant umsetzen.

US-Gesellschaften haben schon angekündigt, sich unter Protest zu

beteiligen und kostenlose Zertifikate beantragt. Für alle Gesellschaften

wird der Emissionshandel erst im Laufe des Jahres relevant, wenn sie die

kostenlosen Zertifikate aufgebraucht haben. Auch dann steigt der Preis

für ein Ticket in die USA nach Schätzunge von Experten um weniger als 20

US-Dollar.

Auch aus den Mitgliedstaaten wird die Kommission unterstützt - in

Deutschland spricht sich nur die FDP dafür aus, den Emissionshandel für

den Flugverkehr zunächst auszusetzen. Nervöser sind die Airlines, die

befürchten, von den angedrohten Gegenmaßnahmen als erste betroffen zu

werden, etwa durch neue Abgaben.

In der Auseinandersetzung zeigt sich tendenziell eine ähnliche

Konstellation wie in den Klimaverhandlungen insgesamt: Die EU, die

wenigstens behutsame Schritte Richtung Klimaschutz gehen will,

unterstützt von kleinen und verletzlichen Entwicklungsländern

einerseits, und die USA und die großen Schwellenländer, die fürchten,

Klimaschutz könnte ihrer Wirtschaft schaden, auf der anderen Seite. Bis

sich zumindest in einer signifikanten Minderheit aus dieser Gruppe die

Erkenntnis durchsetzt, dass die Wirkungen des Klimawandels die

Wirtschaft weitaus stärker belasten als Klimaschutzmaßnahmen, besteht

kaum Hoffnung auf echte Bewegung.

Umso wichtiger ist es, dass die EU ihre Vorreiterrolle beibehält und

ausbaut. Der Streit um den Flugverkehr wird daher wohl nicht der letzte

internationale Handelsstreit um Klimaschutz bleiben.

Michael Frein, Tobias Reichert

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