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Biopiraterie: Der Streit geht weiter

(Bonn, 07.07.2012) Der Compliance Mechanismus im Nagoya-Protokoll

Von Ehemalige Mitarbeitende am
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Das Thema Compliance - die Regeln und Mechanismen zur Förderung und Überprüfung der Einhaltung der Vorgaben des Nagoya Protokolls - erwies sich erwartungsgemäß als das kontroverseste Thema der ICNP-2-Sitzung.

Schon während ICNP-1 im Juni 2011 in Montreal schlugen hier die Wellen hoch. ICNP-1 beschloss, dass dieser Mechanismus durch Konsultationen und ein internationales, regional ausgewogenes und für Beobachter offenes Expertentreffen weiter entwickelt werden soll. Auf inhaltliche Vorgaben konnte man sich nicht einigen.

Bis Ende November 2011 konnten Eingaben an das Sekretariat der CBD (SCBD) geschickt werden, das Expertentreffen fand anschließend im Februar 2012 in Montreal statt.

Schon in den Eingaben und dann während des Treffens stellten sich - basierend auf dem diametral entgegengesetzten Verhandlungspositionen in Nagoya - die Konfliktlinien offen dar: während Entwicklungsländer einen starken Einhaltungsmechanismus verlangen, lehnen Industrieländer verbindliche Elemente ab. Der Mechanismus soll ihnen zufolge die Einhaltung der Regeln fördern, nicht aber wirkungsvoll überwachen oder gar Sanktionen aussprechen können. Eine Entscheidung über Maßnahmen bei einem Fall von non-compliance muss den Vorstellungen der Industrieländer zufolge die COP des Nagoya-Protokolls treffen - was dann einstimmig zu erfolgen hätte. Damit müsste dann möglicherweise auch das Land zustimmen, gegen das Sanktionen gerichtet wären. Als Vorbilder führen die Industireländer Mechanismen anderer Umweltabkommen wie das Cartagena-Protokoll und CITES oder auch den Saatgutvertrag der FAO an, wovon allerdings lediglich CITES einen relativ starken Mechanismus aufgebaut hat. Folgerichtig stellt die Afrikanische Gruppe diesen Mechanismus in den Mittelpunkt ihrer Eingabe, während die EU in nur am Rande erwähnt.

Auch der Umfang der Arbeit des internationalen Einhaltungsmechanismus' ist zwischen Entwicklungs- und Industrieländern umstritten. Hier dreht es sich um die zentrale Frage, ob auch die Umsetzung der Artikel 15 bis 18 des Nagoya-Protokolls - die sich mit dem Aufbau von Einhaltungsmechanismen in den nationalen ABS-Systemen befassen - durch den Compliance-Mechanismus des Nagoya Protokoll geprüft werden dürfen. In dieser Frage befürchten die Entwicklungsländer, dass die Industriestaaten, nachdem sie in ihrer großen Mehrheit weder Artikel 15 der CBD von 1992 noch die Bonner ABS-Leitlinien von 2002 umgesetzt haben, auch die Einhaltung der Regeln des Nagoya Protokolls zum Vorteilsausgleich nur zögerlich angehen könnten.

Die Debatte während ICNP-2

Geltungsbereich des internationalen Einhaltungsmechanismus'

Vor der Diskussion des vorgelegten Entwurf eines Beschlussen für COP-11 stand die Debatte über die Interpretation den Nagoya-Protokolls und insbesondere seines Artikels 30, der die Grundlage für den Compliance-Mechanismus darstellt. Wie schon in Montreal, standen sich auch in Delhi die Positionen der Entwicklungs- und Industriestaaten bezüglich des Geltungsbereiches des internationalen Überwachungsmechanismus' unvereinbar gegenüber. Dabei dreht es sich um die Frage, ob eine Überprüfung der innerstaatlichen und privatrechtlichen ABS-Regeln - also die Umsetzung der Art. 15 - 18 des Nagoya Protokolls - durch den internationalen Mechanismus statthaft sei. Nach einem Kompromissvorschlag von Mexiko, die umstrittenen Artikel nicht mehr einzeln zu nennen, der von der EU abgelehnt wurde, lautet der entsprechende Text für COP-11 nun: “The following procedures and mechanisms are developed in accordance with Article 30 [and related articles] of the Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising From Their Utilization.”

Die Grundlage der weiteren Debatte während ICNP-2 stellten die sieben Themen dar, die sich während des Konsulationsprozesses herauskristallisiert hatten:

  • objectives, nature and underlying principles
  • institutional mechanisms
  • functions of the Compliance Committee
  • procedures
  • information for and consultation by the Compliance Committee after the triggering of the procedures
  • measures to promote compliance and address cases of non-compliance
  • review of procedures and mechanisms

ICNP-2 diskutierte diese Vorlage bis um 23:00 Uhr am 5. Juli - und konnte schließlich nur die ersten drei Punkte ausführlich verhandeln. Der verabschiedete Text für COP-11 im Oktober 2012 enthält zahlreiche Klammern und verdeutlicht damit die bislang unvereinbaren Verhandlungspositionen. Die Afrikanische Gruppe brachte unter Punkt f) wieder ihren während der Schlussrunde in Nagoya hinter geschlossenen Türen aus dem Vertragstext gestrichenen Vorschlag einer Ombudsperson ein: "[The Committee shall establish the office of an ABS ombudsman to provide assistance to developing countries and ILCs to identify instances of non-compliance and make submissions to the Committee.]”

Ergebnisse zu "a) objectives, nature and underlying principles"

Die Unterhändler in Delhi konnten sich auf das Ziel des Einhaltungsmechanismus' einigen: “… to promote compliance with the provisions of the Protocol and to address cases of non-compliance. These procedures and mechanisms shall include provisions to offer advice or assistance, where appropriate. They shall be separate from, and without prejudice to, the dispute settlement procedures and mechanisms under Article 27 of the Convention on Biological Diversity.” Damit wird das Nagoya-Protokoll einen eigenständigen Mechanismus aufbauen können.

Bei der Rechtsverbindlichkeit des Mechanismus' setzte sich das tiefe Zerwürfnis aus den Verhandlungen vor und in Nagoya allerdings fort. Während die Industriestaaten im Verlauf der ABS-Verhandlungen kurz vor COP-10 nach jahrelanger Opposition einer Rechtsverbindlichkeit des Nagoya Protokolls zustimmten, halten sie an ihrer Forderung nach einem unverbindlichen Compliance-System fest. So liest sich auch der Schlusstext wie eine Sammlung aller möglichen englischen Adjektive: “The compliance procedures and mechanisms shall be non-adversarial, [non-judicial,] cooperative, simple, expeditious, advisory, facilitative, flexible,[ preventive,] cost-effective [, voluntary,] [positive, ] [and legally non-binding][and legally binding] in nature.”

Malaysia schlug einen differenzierte Herangehensweise des Mechanismus' vor. In Fällen, in denen eine Nichteinhaltung der Regeln auf fehlenden Kapazitäten und Ressourcen beruht, sollten unterstützende Maßnahmen empfohlen werden, in Fällen fortdauernder Verstöße sollten härtere Maßnahmen gefordert werden können.

Ergebnisse zu "b) institutional mechanisms" und "c) functions of the Compliance Committee"

In der Diskussion über die Zusammensetzung eines Gremiums zum Einhaltungsmechanismus erwies sich die Option, einen Vertreter der indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften als ständiges Mitglied in das Komitee des Einhaltungsmechanismus' aufzunehmen, als Stolperstein. Sollte ein solcher Vertreter Mitglied oder Beobachter sein? Sollen die Regierungen oder die Vertretungen der indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften eine Person vorschlagen? Wie kann ein Vertreter die Position aller indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften repräsentieren?

In der letzten Nachtrunde versuchte Malaysia, die offenen Fragen mit einem neuen Vorschlag zu beantworten. Unter dem Absatz "Funktionen des Komitees" sollte ein neuer Absatz eingefügt werden: “Consult with relevant body or bodies of ILCs as may be identified by ILCs”. Damit könne das Problem nur eines Vertreters für alle indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften einerseits und der notwendigen Berücksichtigung ihrer Rechte und Repräsentation ihrer Interessen andererseits fallspezifisch gelöst werden. Dieser Vorschlag wurde als "attraktiv" von Delegationen aus Entwicklungs- und Industrieländern begrüßt. Allerdings plädierten die EU, Indien, Peru und die Afrikanische Gruppe dafür, ihn im weniger verbindlichen Teil e) des Textes über die Konsultationen des Komitees unterzubringen. Der Vorsitzenden dieser Nachtsitzung schlug schließlich vor, den Text in Teil c), wie von Malaysia vorgeschlagen, einzufügen. Die EU lehnte diesen Vorschlag ab, Rettungsversuche, wie das Einfügen einer Fußnote, scheiterten ebenfalls. Malaysia wurde empfohlen, das Thema während COP-11 oder einer nächsten Sitzung des ICNP wieder einzubringen.

Damit bleibt das Problem der Berücksichtigung der Rechte und der Repräsentation der Interessen von indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften im Komitee des Einhaltungsmechanismus' weiterhin ungelöst.

Fazit

Die Ergebnisse von ICNP-1 und ICNP-2 zeigen deutlich, dass der Text des Nagoya-Protokolls, der bei COP-10 von der EU und Japan als "take it or leave it" Option vorgelegt wurde und unter dem Eindruck der gescheiterten Klimaverhandlungen von Kopenhagen notgedrungen von allen CBD-Mitgliedern verabschiedet wurde, die offenen Konflikte der Verhandlungspartner nicht lösen konnte. Da eine Einigung in den internationalen Debatten nach wie vor schwierig erscheint, kommt es nun um so mehr auf eine nationale und eventuell regionale Umsetzung des ABS-Protokolls an, in der die Interessen der jeweiligen Staaten besser berücksichtigt werden. Die Position der indigenen Völker und lokalen Gemeinschaften in diesen Prozessen wird durch die weiterhin unscharfen und unverbindlichen globalen Regeln nicht unterstützt.


Hartmut Meyer

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