Analyse

EU-Peace Facility: Waffen für Sicherheit weltweit?

Mit der EU-Friedensfazilität wollen die Mitgliedstaaten der Union Ausbildung und Ausrüstung von Armeen in Drittstaaten finanzieren. Das soll zur „internationalen Sicherheit“ und „Prävention von Konflikten“ beitragen. Am 22. März wird der Rat über das neue Instrument entscheiden. NGOs und investigative Journalist*innen sehen darin einen Paradigmenwechsel der EU-Politik und zeigen die Gefahren auf.

Von Dr. Martina Fischer am
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Dr. Martina Fischer Referentin für Frieden
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Auswärtiger Dienst der EU, Brüssel

Auswärtiger Dienst der EU, Brüssel

Hinter der „EU-Peace Facility“ (EPF) verbirgt sich ein neuer Finanztopf, mit dem Aktivitäten der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und Missionen von Regionalorganisationen (z.B. der Afrikanischen Union) finanziert werden sollen. Zudem soll Ausbildung und Ausrüstung für Armeen in Drittstaaten daraus bezahlt werden. Es geht um die Intensivierung von Militärkooperationen sowohl in Afrika als auch darüber hinaus, also im weltweiten Radius. Im Dezember 2020 gab es eine Einigung zu den Modalitäten des neuen Instruments, in das die Mitgliedstaaten zusätzlich zum Mehrjährigen Finanzrahmen in den kommenden sieben Jahren mehr als fünf Milliarden Euro einzahlen wollen. Die "Friedensfazilität" wird „off-budget“ etabliert, als gemeinsamer Fonds jenseits des Gemeinschaftshaushalts, denn aus dem dürfen laut Artikel 41 (2) des EU-Vertrags keine Ausgaben für militärische, bzw. verteidigungspolitische Zwecke getätigt werden. Bisherige „train & equip“-Maßnahmen umfassten meist Ausrüstung „unterhalb der letalen Ebene“, wie es im EU-Sicherheitspolitik-Jargon umschrieben wird. Auch davon war schon einiges für zivile und militärische Zwecke gleichermaßen nutzbar (z.B. IT und Transportmittel). Mit dem neuen Instrument EPF soll allerdings explizit auch der Transfer von Waffen und Munition, also potenziell "tödliches" Gerät finanziert werden.

Militärhilfe als Allheilmittel gegen Migration, Extremismus, Kriminalität und Fragilität?

Schon im Rahmen von sogenannten „Migrationspartnerschaften“ konnten kooperationswillige Staaten von der EU in den vergangenen Jahren Unterstützung beim Ausbau von Sicherheitsapparaten erhalten. Nutznießer waren vor allem Länder in Nord-, West- und Ostafrika. Vielfach bestand die Kooperation in Ausbildungsmaßnahmen, aber auch verbunden mit Ausrüstung für Grenzsicherung und Überwachung. Im EU-Jargon bezeichnete man das mit dem Kürzel „CBSD“ ("Capacity Building for Security and Development", das Weißbuch Sicherheitspolitik der Bundesregierung spricht von „Ertüchtigung“). Die Ausbildung und Ausrüstung der libyschen Küstenwache mit EU-Mitteln ist ein prominentes Beispiel. Sie erlangte durch Berichte über Folterlager für Geflüchtete und massive Menschenrechtsverletzungen traurige Berühmtheit. Aber auch in den Sahelstaaten, beispielsweise in Mali und Niger, unterhielt die EU umfangreiche Ausbildungsprogramme für Sicherheitsapparate. Die „Ertüchtigungsmaßnahmen“ richteten sich sowohl auf Migrationsabwehr, als auch auf die Unterstützung von Polizei und Armeen im Kampf gegen gewaltsamen Extremismus, Drogenschmuggel und „Fragilität“, also Staatszerfall. Für die Intensivierung militärischer „Ertüchtigung" haben die EU-Mitgliedstaaten 2017 auch ein vormals ziviles Budget, das „Instrument für Stabilität und Frieden“ geöffnet und erweitert. Allerdings waren den bisherigen Maßnahmen gewisse Grenzen gesetzt. Lieferungen von Waffen und Munition durften aus dem Gemeinschaftshaushalts nicht bezahlt werden, so die Bestimmungen des EU-Vertrags von Lissabon (2009). Als die ehemalige EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini 2018 mit der "EU Peace Facility" einen neuen Mechanismus für die Finanzierung vorschlug, traf dies keineswegs bei allen Mitgliedstaaten sofort auf Zustimmung. Einige, z. B. Österreich, Irland, Malta und Schweden, waren im Hinblick auf Waffenlieferungen zögerlich. Jetzt zeichnet sich jedoch ein Deal ab, nach dem die skeptischen Länder den Rüstungstransfer den übrigen EU-Partnern überlassen und dennoch zu gleichen Teilen in die EPF einzahlen werden. 

NGOs warnen vor Waffentransfer

NGOs, die sich hierzulande und auf EU-Ebene für Friedens- und Menschenrechtspolitik engagieren, haben wiederholt auf die Risiken und Nebenwirkungen der „European Peace Facility“ hingewiesen. Sie befürchten, dass die EPF das Gegenteil von dem bewirken könnte, was sie zu erreichen vorgibt: nämlich größere Unsicherheit, statt Frieden und Stabilität, wenn Waffen in falsche Hände geraten oder von Autokraten gegen die eigene Bevölkerung eingesetzt werden. Im November 2020 appellierten 40 NGOs und kirchliche Hilfswerke, darunter Brot für die Welt, abermals in einem öffentlichen Statement an die EU-Institutionen und Mitgliedstaaten, auf den Transfer von Rüstung im Rahmen der EPF zu verzichten. Zudem forderten sie, militärische Ausbildungsmaßnahmen sorgfältiger zu überwachen und zu evaluieren. NGOs in Deutschland wandten sich in einem offenen Brief an Bundesaußenminister Maas und rufen auch aktuell Bürgerinnen und Bürger dazu auf, diesem zu schreiben. Auch Journalist*innen des Westdeutschen Rundfunks haben nun die Brisanz erkannt und genauer hingeschaut.

ARD-Monitor-Bericht zur EPF illustriert Gefahren: Menschenrechtsverletzungen in Mali

Das Magazin „Monitor“ widmete sich am 11.3.2021 im ARD-Fernsehen dem Thema („Neue Waffenexporte: Made in Europe“). Die Reportage richtet den Blick auf die Sahelregion und die Situation in Mali, wo die Gewalt im Zuge internationaler Truppenpräsenz und "Ertüchtigungsmaßnahmen" nicht abgenommen hat, sondern sich potenzierte. Menschenrechtsverletzungen malischer Streitkräfte an der Zivilbevölkerung, die 2019 und 2020 in Berichten der UN und diverser Menschenrechtsorganisationen belegt sind, wurden bis heute nicht geahndet. Menschen wurden getötet oder in die Flucht getrieben, durch Übergriffe staatlicher "Sicherheitskräfte", die von der EU trainiert werden - diese sind für viele ebenso bedrohlich, wie die Gewalt, die von Extremisten ausgeht. Der TV-Bericht stellt abschließend die Frage, ob das, was mit der sogenannten „Peace Facility“ geplant ist, mit den Prinzipien einer Union vereinbar ist, die als ziviles Projekt startete, sich als Wertegemeinschaft für Frieden und Menschenrechte versteht und dafür den Nobelpreis erhielt. Auch wenn die Verabredung eines gemeinsamen "off-Budget-Fonds" für Militärhilfe nicht gegen EU-Recht verstößt, so bleibt die EPF doch höchst problematisch. Sie beschreibt einen grundlegenden Paradigmenwechsel, denn Waffentransfers in instabile Regionen werden fortan mit  „EU-Siegel“ versehen. Schließlich moniert der TV-Bericht auch das Demokratiedefizit, das mit dem neuen Instrument verbunden ist. Das EU-Parlament war nämlich weder in die Vorbereitungen zur EPF eingebunden, noch wird es bei der Programmgestaltung und Auswahl von Partnern für Militärkooperationen konsultiert.

Parlamente ohne Mitsprache

Die Entscheidung, mit welchen Ländern und Regierungen kooperiert wird, liegt bei den Regierungen der Mitgliedstaaten, also beim Rat, und wird allenfalls vom Außenbeauftragten und vom Auswärtigen Dienst mitberaten. Eine Kontrolle durch das EU-Parlament ist nicht vorgesehen. Auch wenn die geplanten Militärhilfen nicht aus dem regulären Haushalt bezahlt werden, so handelt es sich doch gleichwohl um das Geld von EU-Steuerzahler*innen. Aufgrund der Konstruktion der „Peace Facility“ wird nun weder vom EU-Parlament noch von den nationalen Parlamenten in den EU-Staaten kontrolliert, wofür dieses Geld im Einzelnen verwandt wird. Mitglieder des EP, insbesondere Abgeordnete der Ausschüsse für Auswärtiges, Menschenrechte, sowie Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, haben Empfehlungen für eine parlamentarische Kontrolle über die EPF erarbeitet. Konkret hat das Parlament zeitweisen Zugang zu Informationen zu den geplanten Programmen und Ausgaben verlangt und gefordert, Einschätzungen der Parlamentarier*innen im Entscheidungsprozess zu berücksichtigen. Allerdings gab es - abgesehen von einem flüchtigen Briefing - dazu  bislang keinen nennenswerten Austausch. So muss man wohl davon ausgehen, dass in Zukunft Steuergelder von EU-Bürger*innen für militärische Zwecke verausgabt werden, ohne dass dies demokratisch kontrolliert wird.

Schwache Kontrollen und Sanktionsklauseln

Sicherheitspolitische Expert*innen in Brüssel gehen davon aus, dass der Rat der EU am 22. März ein umfangreiches Paket von Dokumenten zur „EU Peace Facility“ annehmen wird, darunter sogenannte politische „guidelines“ und Ausführungen zum methodologischen Vorgehen. So hat der Auswärtige Dienst (EAD) für den Rat ein Papier mit dem Titel „Integrated Methodological Framework for assessing and identifying the required measures and controls for assistance measures under the European Peace Facility“ erarbeitet. Dieses definiert die EPF als „...Instrument zur Stärkung der Kapazitäten von Drittstaaten sowie regionalen und internationalen Organisationen in Militär- und Verteidigungsfragen“, mit dem auch Ausrüstung transferiert werden kann, "die in der Gemeinsamen Militärgüterliste der EU“ enthalten ist. Das umfasst Handfeuerwaffen, Haubitzen und Kanonen. Das Papier enthält eine umfassende Liste mit allen relevanten internationalen Übereinkünften zur Eindämmung des Waffenhandels in Krisengebieten und betont, dass die EPF-Policy im Einklang damit gestaltet werden soll. Es nimmt auch Bezug auf den „Gemeinsamen Standpunkt“ der EU, in dem sich die Mitgliedstaaten 2008 auf klare Exportkriterien geeinigt haben, um Waffenproliferation in Krisenregionen zu unterbinden. Jedoch ist das Papier insgesamt von einer sehr schwammigen Begrifflichkeit geprägt (Konfliktanalysen, Monitoring und Kontrollen sollen "von Fall zu Fall" als "tailored-made approaches according to specific circumstances" gestaltet werden), und es hat auch keinen bindenden Charakter. Es wird betont, dass der Transfer von militärischer Ausrüstung im Einklang mit dem Völkerrecht und den Menschenrechten erfolgen und mit einer Überprüfung des Endverbleibs einhergehen soll („should occurr in accordance with appropriate international standards for the export of such equipment, and with a view to ensuring recipients‘ respect for the relevant international law (…) and with adequate assurances regarding its end-use“). Jedoch bleibt offen, wie effektive Endverbleibskontrolle gestaltet werden soll. Weiter heißt es, dass Verstöße von Empfängern gegen internationales Recht und die Verletzung von Menschenrechten die Aussetzung oder Beendigung von EPF-Maßnahmen nach sich ziehen „könnten“ – aber es gibt keine Verpflichtung, die Zusammenarbeit abzubrechen („breaches by the beneficiary of those conditions could (…) lead to the suspension or termination of the EPF AM.“). Arnold Wallraff, ehemaliger Präsident des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, bezeichnete diese Sanktionsklausel im Interview mit Monitor als „ziemlich stumpfes Schwert.“ Zudem wies er darauf hin, dass die Regelungen auf EU-Ebene schwächer als die deutschen Richtlinien ausfallen, und dass so Exporten aus Deutschland eventuell zusätzliche Türen geöffnet werden.

Es braucht wirksame Rüstungsexport-Kontrollgesetze

Angesichts der vielfältigen Grauzonen, die mit dem neuen EU-Instrument verstetigt und teilweise sogar neu geschaffen werden, muss man umso nachdrücklicher darauf drängen, dass die Kriterien des „Gemeinsamen Standpunkts der EU“ (2008) zu Rüstungsexporten endlich in verbindliche rechtliche Regelwerke überführt werden. Bislang hat kaum ein EU-Land diese Vorgaben konsequent in nationales Recht überführt. Zudem obliegen Exportkontrollen weiterhin allein den Mitgliedstaaten. Angesichts der bevorstehenden Ratsentscheidung zur „EU-Peace Facility“ muss man die Mitgliedstaaten umso nachdrücklicher auffordern, endlich wirksame gesetzliche Regelungen auf nationaler Ebene zu etablieren. Um Außenpolitik im Einklang mit dem „Do-no-harm-Prinzip“ zu gestalten, sind effektive Rüstungsexport-Kontrollgesetze erforderlich. Diese müssen von allen Firmen und Institutionen, die Ausrüstung in Drittstaaten transferieren wollen, den Nachweis der Unbedenklichkeit verlangen und in den wenigen zulässigen Ausnahmefällen Verfahren für die Endverbleibskontrolle festlegen. Hier muss auch die deutsche Bundesregierung endlich liefern. Zwar wurden die Richtlinien für Kleinwaffenexporte hierzulande kürzlich verschärft, aber damit ist keineswegs sichergestellt, dass deutsche Waffen nicht doch weiterhin in Krisengebiete oder in die Hände von Diktatoren gelangen. Die NGO Greenpeace hat einen Entwurf für ein deutsches Rüstungsexportkontrollgesetz erarbeitet, das für Politik und Ministerien eine gute Grundlage liefert. Aber darüber hinaus muss auch auf EU-Ebene dringend eine Verordnung verabschiedet werden, die Verstöße gegen die Vorgaben des "Gemeinsamen Standpunkts" unter Strafe stellen. Auch dafür sollte sich die deutsche Bundesregierung stark machen.

Bisherige Ertüchtigungspraxis selbstkritisch auswerten

Anstatt europäische Initiativen für militärische Ausbildung und Ausrüstung mit zusätzlichen Finanzmitteln und Rüstungslieferungen zu versehen, sollten die EU-Institutionen und Mitgliedstaaten die bisherigen Erfahrungen gründlich auswerten. Schließlich wurden die EU-Missionen zur Ausbildung des Sicherheitssektors in Mali und Niger in einem Prüfbericht des Europäischen Rechnungshofs mit sehr schlechten Noten versehen, weil sie klare Ziele, Wirkungsindikatoren und Berichtspflichten vermissen ließen. Der Evaluierungsbericht stellte die Nachhaltigkeit der "Ertüchtigungsmaßnahmen" in Frage und bemängelte auch, dass die EU keine Informationen dazu liefern konnte, wo das mit ihren Mitteln geschulte Personal anschließend tätig wird. Dass eine Ausbildung nach europäischen Standards Militärangehörige nicht zwangsläufig zu demokratischen Akteuren macht, zeigte sich in Mali. Sowohl 2012 als auch 2020 beteiligten sich Offiziere, die in Europa und den USA geschult wurden, an Umstürzen. Der selbsternannte Führer der Junta, die sich dort aktuell an der Macht befindet, hatte einen Lehrgang in Garmisch absolviert. Erst nach dem Putsch von 2020 wurde die EU-Ausbildungsmission (EUTM) in Mali – zumindest zeitweilig – ausgesetzt. Studien der Friedens- und Konfliktforschung weisen seit Jahren darauf hin, dass militärische „Ertüchtigung“ kein Allheilmittel und keine Garantie für Stabilisierung in Krisenregionen bietet. Staatszerfall lässt sich nicht mit Militärhilfe aufhalten - wo nichts ist, kann man auch nichts ertüchtigen, wie sich unter anderem in Libyen bestätigte. Zum anderen wurde gezeigt, dass Maßnahmen der „Sicherheitssektorreform“ nur dort friedensfördernde Wirkung entfalten können, wo staatliche Strukturen halbwegs funktionieren, wo ein politischer Wille zur Reform existiert, und wo zivile und demokratische Kontrolle gewährleistet ist. Ist all das nicht gegeben, verpuffen solche Maßnahmen, oder sie können im schlimmsten Fall die Unsicherheit verstärken. Mit der Devise "more of the same", die für deutsche und europäische "Ertüchtigungsansätze" allzu lange handlungsleitend war, kommt man hier nicht weiter - darauf hat unter anderem Dennis Tull in einem PeaceLab-Blog nachdrücklich hingewiesen. Auch auf UN-Ebene hat man das erkannt und dazu aufgefordert, „SSR“-Initiativen nicht isoliert zu planen, sondern sicherzustellen, dass sie in umfassende Reformen staatlicher Institutionen eingebunden werden.

UN-Resolution zur "Steuerung und Kontrolle des Sicherheitssektors" als Wegweiser

Auf Initiative Südafrikas hat der UN-Sicherheitsrat Ende 2020 eine wichtige Resolution zur „Reform des Sicherheitssektors“ (UN-Resolution 2553) verabschiedet. Sie enthält Anregungen dafür, wie Maßnahmen zur Reform von Polizei und Armeen gestaltet sein müssen, damit sie friedensfördernde Wirkung entfalten. Die Resolution entwickelt Ansätze der UN-Resolution 2151 (2014) fort. Sie fordert dazu auf, der "Governance", also der Verfasstheit, Steuerung und Kontrolle von Sicherheitsapparaten, mehr Beachtung zu schenken. Sie reagiert auf die Erkenntnis, dass zahlreiche Maßnahmen zu technisch im Sinne von simplen „train and equip“-Programmen angelegt wurden und vielerorts nicht zur Überwindung von Konfliktursachen beitrugen.