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Ein Loch für mehr Transparenz

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Ein Loch für mehr Transparenz. Bundestag hat früher Anspruch auf Information der Abgeordneten über Rüstungsexportentschiedungen (1)

von Dr. Sebastian Roßner

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat im Organstreit dreier grüner Abgeordneter gegen die Bundesregierung entschieden, dass der Bundestag ein Informationsrecht über deutsche Rüstungsexporte hat (Urt. v. 21.10.2014, Az. 2 BvE 5/11).

Den Stein ins Rollen brachten im Sommer 2011 Nachrichten über einen Plan der damaligen schwarz-gelben Bundesregierung, Kampfpanzer vom Typ "Leopard 2 A7" nach Saudi Arabien zu liefern. Das war aus Regierungssicht ein ungünstiger Zeitpunkt, denn die Saudis hatten sich kurz zuvor medienwirksam mit ihrem Militär an der Niederschlagung von Demonstrationen im benachbarten Kleinstaat Bahrain gegen den dortigen König beteiligt.

Nicht nur, dass die Saudis gerade eher schlechte Presse hatten. Sondern die Parlamentarier der Regierungs- wie der Oppositionsfraktionen erfuhren erst durch Medienberichte von dem möglichen Panzergeschäft.

Einige Abgeordnete der Grünen wollten genauer wissen, was an den Gerüchten dran war und machten von ihrem Fragerecht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2, 20 Abs. 2 S. 2 Grundgesetz (GG) gegenüber der Bundesregierung Gebrauch. Sie wollten in Erfahrung bringen, ob und unter welchen Bedingungen Leopard-Panzer in das Wüstenkönigreich geliefert werden sollten und ob schon praktische Vorbereitungen für eine Lieferung begonnen hätten. Daneben fragten sie auch, ob die Lieferung von Rüstungsgütern nach Algerien geplant oder bereits beschlossen sei.Die Regierung sagte im Wesentlichen nichts und verwies darauf, dass geheim sei, was in dem  für solche Geschäfte zuständigen Bundessicherheitsrat vor sich gehe.

Informationsanspruch über die Entscheidung

Dies entsprach in der Tat der Praxis aller bisherigen Bundesregierungen: Der Bundessicherheitsrat, der Mitte der fünfziger Jahre als Ausschuss der Regierung für Fragen der Landesverteidigung eingerichtet worden war und später auch für besonders wichtige Rüstungsexportentscheidungen zuständig wurde, arbeitete stets geheim.

In diesen Schleier des Geheimnisses hat das BVerfG jetzt, auf Antrag der Abgeordneten Hans-Christian Ströbele, Katja Keul und Claudia Roth, ein Loch geschnitten: Die Bundesregierung muss auf Anfrage der Abgeordneten grundsätzlich über die getroffenen abschließenden Entscheidungen informieren und kann auch nicht auf die seit neuestem halbjährlich erscheinenden Berichte der Regierung über die deutschen Rüstungsexporte verweisen.

Damit blieb das Gericht bei seiner Linie, nach welcher der Informationsanspruch der Parlamentarier prinzipiell jede politische Materie erfasst, sich aber nicht auf laufende Vorgänge oder die Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung bezieht. Die Abgeordneten müssen demnach zwar darüber in Kenntnis gesetzt werden, ob eine Entscheidung getroffen wurde und welchen Inhalt sie hat, nicht aber darüber, wie zuvor die Diskussionen verliefen oder darüber, welche Meinungen bestimmte Regierungsmitglieder vertreten haben.

Die abschließende Entscheidung ist also die Zäsur, ab welcher der Informationsanspruch der Abgeordneten beginnt, davor liegt der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, den das Parlament nicht ausforschen darf. Insoweit wandelt die Entscheidung auf bekannten oder zumindest vorhersehbaren Pfaden.

Votum des Sicherheitsrats gilt als abschließend

Eine nicht so leicht vorhersehbare Wendung machen die Verfassungsrichter dann aber bei der Definition dessen, was als abschließende Entscheidung gilt.

Technisch betrachtet ist der Bundessicherheitsrat ein Ausschuss des Organs Bundesregierung, der dessen Entscheidungen nur vorbereitet. Für die eigentliche Genehmigung des Exports von Kriegswaffen ist nach Art. 26 Abs. 2 Grundgesetz (GG) grundsätzlich die Bundesregierung als ganze zuständig. Allerdings fällt die Befugnis nach dem insofern sehr problematischen § 11 Abs. 2 Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Erste Verordnung zur Durchführung des KWKG, regelmäßig dem Wirtschaftsministerium zu. Eigentlich kann der Bundessicherheitsrat also keine Genehmigungen zum Export von Kriegswaffen erteilen.

Karlsruhe  argumentiert hier aber politisch-realistisch und erkennt an, dass faktisch die rüstungsexportpolitischen Würfel gefallen sind, sobald der Bundessicherheitsrat einen Beschluss gefasst hat. Dies hängt damit zusammen, dass ihm neben der Kanzlerin als Vorsitzender auch der Außen-, der Verteidigungs-, der Finanz-, der Innen-, der Entwicklungshilfe- sowie der Wirtschaftsminister und der Chef des Kanzleramtes als ständige Mitglieder angehören. Das politische Gewicht dieses Gremiums ist so groß, das es sowohl Entscheidungen des Gesamtkabinetts als  auch der einzelnen vertretenen Ministerien vorbestimmen kann. Diesen politischen Umstand hebt das Gericht jetzt ins Rechtliche und wertet bereits ein Votum des Sicherheitsrates als endgültige Entscheidung. Aus Sicht der fragenden Abgeordneten, die möglichst rasch Informationen über die politisch relevanten Beschlüsse erhalten wollen, ist das eine richtige Entscheidung.

Keine Information über Voranfragen

Bei einem zweiten wichtigen Punkt zieht sich Karlsruhe aber wieder auf formale Argumente zurück: Antworten der beteiligten Ministerien auf sogenannte Voranfragen werten die Richter nicht als eine abschließende Entscheidung, über welche die Abgeordneten auf Nachfrage zu informieren sind. Mit der Voranfrage können interessierte Unternehmen bereits vorab prüfen lassen, ob ein projektierter Export rechtlich und politisch überhaupt möglich ist.

Die Voranfrage ist ein wichtiges Instrument, angesichts dessen, dass den Entscheidungen über die Vergabe von Rüstungsaufträgen oft sehr langwierige Vergabeverfahren und Verhandlungen vorausgehen. Die Behörde teilt in einer positiven Antwort dann mit, dass sie die Ausfuhr grundsätzlich für genehmigungsfähig hält, sofern sich an den allgemeinen Umständen, etwa in dem Empfängerland, nichts Wesentliches ändert.

Damit ist die Antwort auf eine Voranfrage eine Selbstfestlegung der Behörde und erzeugt ebenfalls eine zumindest faktische Präjudizwirkung für die spätere Genehmigungsentscheidung. Die Wertung des Gerichts, Voranfragen nicht als Entscheidung zu betrachten, die vom parlamentarischen Informationsrecht umfasst sind, ist insofern eher praxisfern. Immerhin haben die Verfassungsrichter en passant aber auch die bislang nicht geklärte Frage beantwortet, ob positive Antworten auf Voranfragen rechtlich bindend sind. Sie sind es nicht.

Wer entscheidet, wann das Staatswohl gefährdet ist?

Schließlich ziehen die Verfassungsrichter dem Informationsanspruch der Abgeordneten bezüglich der abschließenden Rüstungsexportentscheidungen noch zwei weitere Grenzen.

Die erste Limitierung ergibt sich aus den Grundrechten der Exporteure, vor allem in der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, die unter anderem die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen schützt. Dies muss die Bundesregierung berücksichtigen, wenn sie entsprechende parlamentarische Anfragen beantwortet. Konkret bedeutet dies, dass es nicht möglich sein darf, aus einer Antwort Rückschlüsse auf vertrauliche Informationen wie etwa den Stückpreis bestimmter Güter zu ziehen. In klassischer Manier bringt das Gericht hier die widerstreitenden Verfassungsgüter von Berufsfreiheit und parlamentarischem Informationsanspruch zum Ausgleich.

Die zweite Grenze, die Karlsruhe der Wissbegier der Abgeordneten zieht , ist problematischer: Der Informationsanspruch der Volksvertreter ende ausnahmsweise und in Einzelfällen dort, wo er das Staatswohl zu gefährden beginne, so das Gericht. Dies könne etwa der Fall sein, wenn sich aus dem Bekanntwerden der erfragten Information diplomatische Komplikationen mit dem Empfängerland oder anderen Staaten ergeben würden. Zwar könne dem grundsätzlich mit den Geheimschutzmaßnahmen begegnet werden, die der Bundestag geregelt hat. Diese könnten aber im Einzelfall unzureichend sein, so dass ein Informationsanspruch ausscheide.

Hier liegt ein Problem der Entscheidung, denn es ist die Bundesregierung, die vom Gericht zu einer Beurteilung ermächtigt wird, ob es das Staatswohl gefährde, das Parlament zu informieren. Eigentlich aber – und so auch stets das BVerfG – soll ja ein informiertes Parlament kontrollieren, ob die Regierung im Sinne des allgemeinen Wohls handelt. Insofern überrascht diese Passage des Urteils und stellt eine gewisse Abkehr von der generell das Parlament stärkenden und zugleich in die Verantwortung nehmenden Tendenz der jüngeren Entscheidungen dar.

Insgesamt allerdings wird das Urteil die Kenntnislage des Parlaments etwas verbessern. Dieses hat nun bereits einen Anspruch auf Information, sobald der Bundessicherheitsrat entschieden hat und nicht erst, wenn  die eigentliche Genehmigung ergangen ist.

Dr. Sebastian Roßner ist Mitgleid der Fachgruppe Rüstungsexporte der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssozilogie der Heinrich-Heine-Universität in Düsseldorf.

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(1)  Quelle: Dr. Sebastian Roßner, BVerfG zu Transparenz bei Rüstungsexporten : Bundestag hat früher Anspruch auf Information. In: Legal Tribune ONLINE, 21.10.2014,  www.lto.de/persistent/a_id/13547/ (abgerufen am 23.10.2014)

 

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